Criadas para se tornar ponte estratégica entre o setor privado e a cultura, vista como área de alto interesse estratégico para o desenvolvimento social, as leis foram comemoradas como uma via possível frente ao desmanche do setor, promovido pela Era Collor.

Parecia razoável a existência de um dispositivo que pudesse encontrar uma intersecção de interesse entre uma política pública e o capital, em benefício da sociedade. Perfeito, mas o governo teria que exercer sua função constitucional de planejador, regulador e fiscalizador da sociedade, implementando uma política capaz de separar o joio do trigo, listando ações e projetos considerados de interesse público.

A recente história das leis nos mostra, no entanto, um quadro completamente diferente disso, restringindo os benefícios do sistema a produtos e eventos artísticos, estreitando o entendimento da cultura à sua parte mais efêmera e menos importante no cumprimento do processo de desenvolvimento cultural da nação. Permite-se, por meio desses dispositivos, que toda sorte de projetos sem qualquer vínculo com o interesse público recebesse o “aval” do Ministério da Cultura, prontos para seguir seu caminho natural de acasalamento com o setor privado. E isso tem permitido que apenas projetos de “maior apelo mercadológico” façam frente aos interesses empresariais. Aos feios, sujos e malvados, restam a exclusão.

Justamente o mercado não pode ser o mediador de todas as relações sociais, competindo a ele um filão muito pontual, ou seja, aquele de interesse de patrocinadores ou doadores, que trabalharemos em outro momento. As regras de funcionamento do mercado não são e nem podem ser as mesmas regras que gerenciam o patrimônio cultural, as condições de fomento e difusão de arte em uma sociedade. A mediação, neste campo, tem os pés fincados em outro chão, de condições de criação, financiamento e veiculação que nem sempre falam a língua do mercado.

Teixeira Coelho define o lugar onde cabe o mercado culutral brasileiro no processo de apoio cultural ao analisar as “políticas relativas à atuação da iniciativa privada no campo da cultura”:

“São, por vezes, consideradas como modalidade à parte por limitarem-se a definir incentivos fiscais para a cultura, regras de mecenato, limites em que a intervenção privada pode dar-se etc., sem determinar diretamente quais modos culturais serão beneficiados e em que circunstâncias. Na realidade, por se inspirarem na lógica do mercado devem ser consideradas como espécie das políticas de mercado em geral.” [1]

Nesse espetáculo promovido com o dinheiro público não há lugar para todos. O governo lava as suas mãos em relação ao setor, “fazendo a sua parte” no processo, ou seja, aprovando projetos a rodo e sem critérios. Conspurca, assim, o setor à condição de esmoleiro incompetente, pois menos de 20% dos proponentes de projetos efetivam o patrocínio. À empresa, o governo reserva o camarote. Via de regra, esta consegue reaver 100% (com resgate além do valor aplicado de 9% a 25%) do valor “investido” em artes e espetáculos (em sua maioria, eventos reservados ao seu público-alvo, voltados para a promoção de suas marcas). Ao contribuinte, que pagou a farra, resta a oportunidade de comprar ingressos ou produtos a preços extorsivos.

É sabido que as leis de incentivo nunca serão capazes de suprir, por si, a ausência de uma política cultural – ainda que continuemos a acreditar que elas possam tornar-se parte importante do desenvolvimento dessa política. Mas no caso de sua utilização no Brasil, têm contribuído para gerar distorções irreversíveis na relação com o mercado.

Não mais nos assusta observar que dos mais de R$ 1,6 bi investido em leis de incentivo à cultura, desde a sua existência até 2001, cerca de 85% foi aplicado na região sudeste. As 10 empresas que mais utilizam a lei costumam abocanhar 60% do valor destinado à renúncia fiscal. A concentração do dinheiro público em mãos de tão poucos é coisa séria e precisa ser revista urgentemente, sob pena de cair em descrédito.

A lógica que move o sistema de incentivo é perversa, pois permite que empresas recebam apoio do governo para transformar ações culturais em marketing empresarial, contrariando um importante movimento universal em repúdio ao controle da cultura pelas grandes marcas.

Desde a vigência das leis de incentivo à cultura, o mercado cultural brasileiro vive um forte processo de mudança. A parceria entre empresas e sociedade, incentivada pelo poder público, ainda está por se firmar. Ao contrário do que se almeja, a efetivação do patrocínio cultural via leis de incentivo permanece restrita a fundações e institutos ligados a grandes empresas e a nomes consagrados da cultura brasileira.

Isso não significa que as pequenas produções e nomes pouco conhecidos estejam com os dias contados. Os agentes culturais, de modo geral, passam a entender melhor o significado e a importância do marketing e da gestão de negócios para o desenvolvimento do seu produto e, a partir dessa compreensão, vêm se sentindo motivados a criar alternativas de inserção nesse difícil mercado.

Funcionamento

A discussão em torno da produção cultural no Brasil travou-se principalmente a partir da controvérsia causada pela implantação da Lei Rouanet, no início da década de 90. Criada para resolver os defeitos da recém-extinta Lei Sarney, terreno fértil para escândalos sobre a malversação do erário, a Lei Rouanet serviu para acalmar os ânimos inflados da classe artística na era Collor, sobretudo cineastas, que ficaram órfãos da Embrafilme, reivindicando mais tarde uma lei exclusiva, a do Audiovisual, promulgada em 1993.

O incentivo à cultura nasceu da percepção do potencial econômico do setor. A possibilidade de crescimento e geração de empregos, a partir do estímulo pelo poder público, fomentou o mercado, em pleno processo de ampliação e consolidação. Outra intenção clara do legislador é a transferência de parte da responsabilidade pela promoção cultural e social do governo para as empresas e para a própria sociedade. O legislador de 1991 tinha a clara intenção de envolver o empresário brasileiro com o desenvolvimento das artes e da cultura.

Criou para isso um sistema de estímulo ao investimento na área, permitindo

à empresa lançar o valor investido como despesa operacional e também deduzir 30% desse valor no Imposto de Renda (IR), até o limite de 4% do valor total do IR a ser recolhido. A Lei Rouanet nasceu sofisticada no aspecto contábil e precária nos mecanismos de controle e aplicação do incentivo fiscal.

Em 1993, foi publicada a Lei do Audiovisual, moldada para responder aos interesses dos empresários e dos cineastas brasileiros e que terá vigência somente até 2003. Com a possibilidade de deduzir o investimento aplicado em audiovisual como despesa operacional, o que reduz a base de lucro e, conseqüentemente, o valor a ser recolhido como IR, adicional de IR e contribuição social, o patrocinador passou a ter um ganho operacional de 34%, em média, sobre o valor investido. Além disso, ganhou o direito de deduzir 100% desse valor diretamente no IR a ser pago (até o limite de 3% do IR). Excelente negócio esse de aplicar R$ 100 mil, que seriam recolhidos pela Receita Federal, e receber de volta do erário R$ 134 mil! A lei colocou ainda o patrocinador na privilegiada posição de sócio do projeto, gerando a possibilidade de auferir lucro proporcional à sua participação no empreendimento, do qual se torna sócio adquirindo número de cotas proporcional ao patrocínio por ele concedido. Uma outra possibilidade de ganho comercial muito praticada vem da recompra pelo cineasta e/ou produtor das cotas do patrocinador, que aceita vendê-las em média por 20% do seu valor de face. Ora, isso só se torna possível porque, na verdade, ele está vendendo cotas “compradas” com o dinheiro que pertenceria ao Tesouro Nacional.

Em 2003, conforme planejamento do governo, a Lei do Audiovisual já terá sido revalidada, possivelmente com modificações que devem tornar a produção do setor mais voltada para objetivos financeiros e menos para os sociais. A Lei do Audiovisual já obriga a participação de corretores filiados à Comissão de Valores Mobiliários (CVM) na captação de recursos, no pressuposto de que eles estão mais habilitados para a concretização dos patrocínios. Mas querer subordinar a produção apenas aos seus critérios tira o foco exato do objetivo cultural. Em substituição à atual Lei do Audiovisual, cogitou- se a criação de um fundo constituído de recursos da renúncia fiscal, a ser gerido por bancos de investimento. É interessante que os filmes brasileiros tenham boa aceitação no mercado e viabilidade financeira. Mas este não pode ser o critério dominante para direcionar uma política pública de incentivos ao setor. A produção cinematográfica brasileira precisa ser apoiada, sobretudo os produtos que constituem a base de experimentação e desenvolvimento profissional, como curta-metragens e documentários. Na prática, a lei tem financiado produções de apelo popular, conteúdo ameno e com acesso aos patrocinadores, a exemplo das produções da Xuxa. A relevância sociocultural do produto de modo geral não tem sido priorizada, nem por seu conteúdo, tampouco por sua abrangência e possibilidade de tornar conhecidos autores e histórias de significação nacional. As políticas públicas para o cinema passam pela obrigatoriedade de exibição: muitas produções realizadas sob os auspícios da Lei do Audiovisual nem sequer foram exibidas. Nos Estados Unidos, por exemplo, as ações da indústria cinematográfica são comercializadas como outro negócio qualquer. Mas lá não está em

jogo o dinheiro público que obrigatoriamente impõe também outros critérios que não apenas os comerciais, e sim parâmetros que levem à geração de benefícios para a sociedade. Obviamente o padrão de incentivo cultural identificado na Lei do Audiovisual é preferido por patrocinadores mais interessados em retorno financeiro do que em marketing. Para reduzir as diferenças entre essa lei e a Rouanet, esta passou, desde 1997, a ser regulamentada por sucessivas medidas provisórias, permitindo às manifestações culturais “menos atraentes” (artes cênicas, música instrumental, doações a museus e bibliotecas, exposições itinerantes de artes plásticas) o benefício do desconto de 100% no IR (sem a possibilidade de abatimento como despesa operacional). Em quase dez anos de vigência da Lei Rouanet, essa foi a única e tímida maneira em que o Ministério da Cultura atuou para estender os incentivos fiscais a uma base mais ampla e diversificada de produções culturais e seus públicos beneficiários. Entretanto, a política de incentivos culturais no Brasil continua discriminando e priorizando categorias artísticas para efeito da concessão de recursos públicos, estabelecendo assim critérios com viés elitista.

Esse processo está sendo alterado significativamente com a Medida Provisória (MP) que cria a Ancine e pretende implementar uma política para o cinema, com gestão independente do Ministério da Cultura. Esta mesma MP estendeu os benefícios de 100% de abatimento do IR a outras atividades culturais, enfraquecendo a condição especial das outras áreas. Esta disseminação quase indiscriminada dos incentivos é, em verdade, um retrocesso, pois a participação das empresas no processo de investimento à cultura está em processo de consolidação. O natural seria que esses benefícios fossem diminuindo à medida que a empresa passasse a conviver com o retorno social e empresarial gerado pelo dispositivo legal.

Privilégios

As leis de incentivo à cultura, na prática beneficiam poucos, fora grandes empresas patrocinadoras e alguns artistas consagrados. Aqueles que, a rigor, não necessitariam tanto de incentivo. Verdadeiras fortunas foram gastas com produções que trouxeram pouco ou nenhum resultado sociocultural. A produção voltada para os interesses do conjunto da população, para o desenvolvimento social e para o acesso e formação culturais das populações menos privilegiadas ainda é um sonho a ser conquistado.

Embora em vigoroso curso, o processo de vigência das leis de incentivo tem se mostrado um tanto problemático, conforme já se viu.

Ainda assim, é claro e visível o crescimento cultural vivido no Brasil desde a segunda metade da década de 90, principalmente no eixo Rio-São Paulo, por conta das leis de incentivo. Importa saber se estamos caminhando no sentido do desenvolvimento e profissionalização do mercado, ou se estamos apenas ajudando a fazer o uso inadequado de recursos públicos. O mercado cultural tem sofrido, desde então, profundas mudanças, exigindo dos agentes de cultura qualificação e preparo para tratar de técnicas e matérias tradicionalmente pouco familiares, como marketing, legislação e vendas.

A resistência foi e está sendo grande para os agentes acostumados a realizar e gerir o seu negócio à moda antiga, baseado na forte presença (nem sempre saudável) do Estado. Tem sido difícil a adaptação à nova realidade do mercado cultural brasileiro, obrigado a “correr o chapéu” nas grandes empresas, cujos interesses, em sua maioria, não lhes impõem o compromisso com a construção de um projeto de Brasil baseado na diversidade e na valorização da cultura e com a formação e a construção da identidade e da consciência cidadã brasileiras. Esse projeto cabe ao poder público exercer.

Ao considerar o mercado cultural brasileiro auto-suficiente, o governo tem tratado a produção do setor apenas com o xarope adocicado das leis de incentivo, o que pode gerar, no entanto, efeitos colaterais danosos, caso persista em incentivar projetos independentemente da sua função social. Importante notar que quase 70% do dinheiro federal empregado desde a sua vigência vem dos incentivos à cultura.[2]

A demanda por um redirecionamento das políticas públicas de cultura tem sido confirmada pela participação ativa do público nas inúmeras palestras e seminários que temos realizado em todo o Brasil e pelos profissionais que interagem conosco por intermédio do Cultura e Mercado[3], revista eletrônica especializada no desenvolvimento do setor cultural, publicada pelo Instituto Pensarte.

O mercado considera a importância e sente os efeitos positivos das leis de incentivo. O que está em questão, no entanto, é o patrocínio público de obras descompromissadas com a formação de uma cultura brasileira participativa, abrangente, multifacetada, que responda às necessidades culturais do país.

Não são poucos os exemplos vistos na convivência diuturna no mercado cultural de como as leis de incentivo se tornaram mais um instrumento de privilégios. Podem ser citados inúmeros projetos. Na área de literatura, por exemplo, tornou-se praxe a produção de livros de arte sobre assuntos sem importância socioartístico-cultural, impressos a preço de ouro e vendidos em livrarias de luxo com valor de capa incompatível com os subsídios públicos que possibilitaram a sua publicação.

A apresentação de óperas, grupos de dança e orquestras internacionais, que realizam suas turnês pelo Brasil com milhões de reais do Tesouro, vendendo suas entradas a valores inacessíveis, constitui outro exemplo de relação custo/benefício prejudicial ao erário. É óbvio que a realização desses espetáculos não é em si um fato negativo. Em vista da escassez de recursos públicos, seria recomendável que investimentos como esses tivessem contrapartidas para a formação artística e de recursos humanos especializados, além de oferecer acesso ao público menos privilegiado, dentro de um amplo programa de sensibilização de platéias. Há de se fazer um balanço relacionando custo versus benefício em casos de projetos culturais que movimentem milhões de reais do contribuinte brasileiro. Alguns exemplos de valores aprovados pelo Ministério da Cultura demonstram a necessidade de exigir que artistas consagrados e suas empresas patrocinadoras coloquem em pauta objetivos de fundo sociocultural. O Teatro Alfa, por exemplo, teve autorização para captar R$ 7.110.270,28 provenientes de renúncia fiscal, no ano de 2001, sem que lhe fosse exigida qualquer contrapartida social. O teatro pratica uns dos mais altos preços de bilheteria de São Paulo e restringe suas atividades a apresentações para a elite econômica paulistana. Ainda que realize apresentações de alto padrão artístico, não faz sentido obter volume de recursos públicos nessa proporção, dada a destinação exclusivamente privada de suas atividades. O mesmo argumento deve ser aplicado ao caso do espetáculo Últimas Luas, produzido e encenado por Antônio Fagundes, que tem autorização para captar R$ 1.396.150,00 em 2001. Esse espetáculo já foi montado com recursos públicos e gerou enorme ganho para o produtor/ator, pois esteve em temporada no Teatro Cultura Artística, em São Paulo, com casa lotada (o ingresso mais barato foi vendido a R$ 40,00), o que teria possibilitado a arrecadação de fundos para investimentos futuros, prescindindo dos incentivos. Projetos como o Carnaval da Banda Mel e Melomania (R$ 771.035,00), a turnê de Marisa Monte (R$ 1.653.291,60), a turnê de Gilberto Gil & Milton Nascimento (R$ 939.471,22), o espetáculo teatral Caixa 2 (R$ 1.136.611,54) são apenas mais alguns exemplos que receberam aprovação para captação de incentivos fiscais e deveriam ser obrigados a dar retorno a algum programa de caráter social.

Política cultural consistente não se faz apenas com renúncia fiscal. A limitação de critérios do Ministério da Cultura na aprovação dos projetos impede que todos os lados da parceria sejam contemplados: a empresa com a sua contrapartida e a sociedade com um retorno de interesse público.

Reconhecer os avanços alcançados até o presente é um passo para se repensar a organização e aperfeiçoar o sistema de financiamento de projetos realizados com base nas leis de incentivo. Grosso modo, o sistema hoje instaurado beneficia a produção cultural brasileira, ainda que indiretamente. É preciso, todavia, aperfeiçoar os objetivos e procedimentos, de modo que se observem os preceitos constitucionais das finalidades e gestão das verbas públicas.

Apresentam-se a seguir recursos técnicos capazes de melhorar a relação entre agentes culturais e seu público, tomando o governo e as empresas patrocinadoras respectivamente como regulador/fiscalizador e facilitadoras do processo de desenvolvimento da inteligência e da identidade culturais do brasileiro, principalmente daquele que tem menor acesso aos bens e serviços. É fundamental à atuação do agente cultural brasileiro que acredita na arte e na cultura como instrumento capaz de interferir positivamente na vida das pessoas.

Parâmetros para incentivos a projetos culturais

A análise realizada atualmente na maioria das comissões responsáveis por averiguar projetos culturais que farão jus ao incentivo fiscal leva em conta apenas o aspecto formal da proposta. Restringe-se basicamente ao orçamento e à forma de enquadramento do projeto, segundo as normas das leis de incentivo. Normalmente não são analisados os conteúdos dos objetivos, as justificativas e as estratégias de elaboração do projeto. Via de regra, eles são considerados apenas requisitos formais. A partir da experiência dos profissionais do mercado cultural, depreende-se que tal análise seria mais eficaz se levasse em conta pelo menos os critérios de avaliação de conteúdo descritos abaixo, os quais receberiam pontuação e pesos diferenciados, aproximadamente nesta hierarquia, servindo ainda como parâmetros para calcular as diferentes proporções de concessão dos incentivos. Assim, um projeto que tivesse atendido a grande parte dos critérios artísticos, mas não oferecesse contrapartidas sociais, receberia proporcionalmente menor volume de incentivos.

Conceito: inventividade, ineditismo, originalidade, qualificação técnica da equipe de criação/produção e capacidade do projeto de provocar individual e/ou coletivamente o desenvolvimento da sensibilidade e da consciência estética, ética e social.

Pesquisa: referência do produto cultural ao conhecimento existente e capacidade de criação do novo, o que implica pesquisa e investigação teóricas e técnicas e a proposição de uma manifestação original.

Custo: relação custo/benefício compatível, que concilie a disponibilidade orçamentária com a dimensão do projeto.

Autoria: valorização do projeto cultural desenvolvido com autoria própria.

Repertório: priorização dos trabalhos de repertório que provoquem desdobramentos e desenvolvimento cultural cumulativos.

Formação de público: sensibilização e formação de novo público, buscando-se o envolvimento deste num processo de crescimento do interesse pela cultura.

Benefício social: capacidade do empreendedor cultural de retribuir o incentivo fiscal em contrapartida de interesse social.

Acesso: disponibilidade do bem cultural ao maior número de pessoas das variadas regiões e camadas sociais.

Profissionalização: capacidade do projeto de contribuir para a formação e o desenvolvimento profissional do setor.

Democratização: possibilidade de reprodução e divulgação por diversos meios para públicos que não são atingidos diretamente pela produção cultural.

Outra questão a ser observada é o volume de imposto de renda a ser deduzido ou descontado. Mais plausível seria o emprego de tabelas progressivas que permitissem empresas de menor porte a investirem um percentual maior, tendo esse percentual reduzido conforme aumente o volume de impostos. Essa experiência já está sendo utilizada na lei de incentivo do Mato Grosso, com sucesso. Assim, diminui-se a imensa concentração de renda em torno da utilização dos incentivos, permitindo inclusive uma maior expansão geográfica dos recursos, contribuindo para a diminuição do enorme abismo existente entre a oferta cultural das diferentes regiões do Brasil.

Inglaterra como exemplo

Outro instrumento que o Governo Federal tem para atenuar o problema de má distribuição dos recursos públicos é o Fundo acional de Cultura (FNC), mantido principalmente por verbas das loterias federais. Criado para fomentar projetos regionais e sem fins lucrativos, a partir da aplicação direta de recursos pelo Ministério da Cultura, o FNC tem operado sob critérios subjetivos, aleatórios e desvinculados de um programa contínuo.

O trabalho realizado por Hermano Roberto Thiry-Cherques, denominado “Estrutura organizacional: práticas democratizantes”, em que desenvolve análise comparativa entre o financiamento de cultura de inúmeros países das Américas e da Europa, aponta muitos exemplos que podem ser aproveitados pelo Brasil, no que diz respeito à melhor utilização dos recursos públicos aplicados diretamente nos projetos culturais.

A Inglaterra, como o Brasil, adota o sistema de repasse de valores arrecadados com a loteria nacional para investimento direto em projetos culturais. Segundo Thiry-Cherques, o Arts Council of England (ACE) é um órgão financiador nacional das artes, responsável pelo desenvolvimento, sustentação e promoção das artes, por meio da distribuição de recursos orçamentários e das arrecadações geradas pela loteria nacional.

É um órgão independente, não político, instituído em 1946, como Arts Council of Great Britain. Conselhos autônomos de artes foram criados para Inglaterra, Escócia e País de Gales em 1994. O corpo diretivo consiste em 11 membros no Conselho, designados pelo Secretário de Estado da Cultura. O aconselhamento é feito por profissionais reconhecidos em sua área, não remunerados e sem autoridade executiva, oferecendo suporte para o Conselho e monitorando os órgãos de financiamentos. Os deveres da organização dentro do sistema de financiamentos das artes incluem: apoio financeiro, formulação de políticas, planificação estratégica, aconselhamento, pesquisa, aferição de desempenho. A sua função é de incentivar a criatividade, a inovação, a excelência, promover a sustentação das tradições, apoiar os interesses multiculturais e divulgar a produção artística. O princípio norteador de sua ação é o respeito à diversidade cultural britânica, local, regional, nacional e internacionalmente.

Percebe-se no modelo acima a importância de desenvolver um pensamento estratégico do Estado no fomento à cultura. No Brasil, esse direcionamento, quando existe, é errático. Não há um objetivo claro e de longo prazo a ser cumprido com a realização e o patrocínio de projetos culturais mediante aplicação de dinheiro público. Aferir resultados, por exemplo, é coisa que nem sequer sabemos fazer.

O dinheiro do FNC precisa ser investido na criação de corpos consultivos técnicos qualificados para decidirem sobre o destino desse importante recurso. Com isso, poderíamos reduzir a enorme concentração de investimento na região Sudeste e diminuir a desproporção que há entre o financiamento de projetos de interesse privado (das empresas patrocinadoras e artistas) e os de interesse público, mediante a aprovação de políticas claras que incentivem a produção cultural como instrumento indispensável ao progresso da cidadania.

[1] Idem, ibidem.

[2] Anexo V traz os números de aplicação do dinheiro pelo MinC de 1996 a 2001.

[3] http://www.culturaemercado.com.br

* Publicada originalmente no livro Mercado Cultural, de agosto de 2001.